“十一五”至“十二五”时期，是广州市劳动和社会保障事业贯彻落实科学发展观、建设全省“首善之区”的关键时期。根据省劳动保障厅《关于编制劳动保障体制创新规划纲要的通知》（粤劳社函[2008]1699号）要求，提出广州市2009至2015年劳动和社会保障事业体制创新的规划。
一、发展现状
（一）就业服务体系初步建立
以市场导向与政府调控相结合的市场就业机制基本形成，以公益性人力资源市场为主体的就业服务体系基本建立，以促进就业再就业为主要内容的专项资金补贴政策体系逐步完善，全市人力资源市场信息网络延伸到街（镇）和部分居委会（村），人力资源市场运作和发展呈现良好的态势，社会职业中介机构逐步规范，初步形成了“政府促进就业、市场调节就业、劳动者自主择业”的就业机制，逐步形成了市、区（县级市）、街镇、村居四级联动的就业服务体系。城乡劳动就业一体化建设全面启动。
（二）职业培训体系逐步完善
统筹城乡的职业培训体系逐步完善，具有广州特色的办学主体多元化、投入多渠道、模式多样化、等级多层次的职业技能培训网络已经建成，市场化的素质就业培训初见成效。坚持走“学制教育和职业培训相结合、以技能训练为主，突出技能特色、严格实施双证书制度”的办学路子，技工教育保持快速稳健发展态势，技工学校逐步发展成为全市培养技能型人才最重要的前沿阵地。高技能人才共同培养的社会体系获得充分肯定，企业高技能人才评价的做法创出“广州模式”并全国推广。建成以市劳动保障行政部门为行政领导、市职业技能鉴定中心为业务监督指导、80多家鉴定所为具体鉴定工作实施主体的职业技能鉴定架构。
（三）社会保险保障能力进一步增强
社会保险制度体系更加完善，养老保险制度体系已经覆盖全体城镇企业职工、城镇居民和农村居民，医疗保险制度体系覆盖全体城镇企业职工和城镇居民，社会保险的覆盖面不断扩大，参保人数不断增加，基金征缴力度不断加强，基金收入稳步增加，抗风险能力进一步增强，基金管理更加严格规范，待遇发放得到确保，待遇水平不断提高，初步构建起一个广覆盖、保基本、多层次、可持续的适应社会主义市场经济体制要求，保障制度规范化、管理服务社会化的养老、医疗、失业、工伤、生育保险体系，为我市的经济繁荣和社会和谐稳定发挥了重要作用。
（四）工资分配宏观调控体系逐步健全
根据“市场机制调节、企业自主分配、职工民主参与、政府监管指导”的原则，采取“限高、保低、扩中、控非”措施，注重公平与效率并行，建立了定期化、常规化的工资指导线制度、劳动力市场工资指导价位和企业人工成本信息发布制度，培育新型的工资集体协商共决机制，合理调控非竞争性企业收入水平，多渠道促进企业职工工资正常增长机制，不断完善最低工资保障制度，随经济发展和物价水平提高不断提高最低工资标准，保障低收入劳动者基础权益，逐步健全工资宏观调控体系。
（五）劳动保障维权维稳能力进一步增强
由市劳动保障局(代表政府)、市总工会(代表劳动者)和市企业家协会(代表雇主)三方组成的协调劳动关系三方会议机制进一步健全，已推广至区、县级市，并开始将劳动关系协调组织向街镇延伸。强化劳动合同管理，劳动争议调解处理机制逐步建成，已建立14个行业性劳动争议调解指导委员会，建立8721个企业和区域性、专业市场劳动争议调解委员会或调解组织，劳动争议调解队伍人数达27783人。
劳动保障监察已初步建立“12345”工作体系：“1”是指一条热线，即110联动工作线；“2”是指两个网络，即劳动保障监察网格化监管网络和劳动保障监察信息网络；“3”是指三级机构，即市支队、区（县级市）大队和街（镇）中队；“4”是指四支队伍，即专职监察员、兼职监察员、协管员和信息员队伍；“5”是指五重监控，即市、区（县级市）、街（镇）、村（居）、企业五重监控。劳动保障监管坚持“预防为主”，工作重心下移，力量前置，依法行政，严格执法，化解各类劳资矛盾，妥善处理突发事件，有效地维护了劳动者的合法权益和社会稳定。
（六）劳动保障工作支撑体系逐步健全
按照机构编制与事业发展相适应的原则，努力改善编制架构，逐步健全服务民生的劳动保障机构编制体系：增加了农民工管理(在就业处加挂牌子)、农村社会保险管理(在养老处加挂牌子)、技工教育管理(在培训处加挂牌子)、职业技术教研和信访处理的专设机构，局属医疗保险经办、劳动保障监察机构编制人员得到较大幅度扩充，其内设机构进一步健全。目前，局系统编制总数为3626名，其中局机关编制总数为98名（行政编制96名，离退休干部管理后勤服务人员编制2名）；局属单位19个，编制共3528名。基本建成了硬件设施完善、涵盖就业培训、社会保险、劳动监察等各项劳动保障业务的劳动保障信息系统网络。
二、存在问题
（一）劳动就业
劳动者充分就业的需求与人力资源总量过大、结构欠佳和总体素质不高的矛盾仍很突出，低端劳动力的总量过剩与高技能人才的严重短缺并存，自谋职业和自主创业的就业内发性动力不足；全球性的金融危机影响实体经济发展，原本压力已经很大的就业形势更加严峻，就业的战略地位仍须大大强化。。
（二）职业培训
职业培训工作管理机制未完全理顺，适应广州市产业结构调整升级需要的高技能人才培养仍需加强，高技能人才的培养规模小等问题依然存在，本市市级的高技能人才公共实训鉴定基地建设项目资金尚未全面落实、仍处于启动阶段，技工教育政府投入不足，技工学校的设施设备陈旧老化，学校教育资源增置速度未能与社会对技工教育学位的需要和上级下达的多项任务指标同步增长，技工学校的办学模式仍有待进一步发展创新。
（三）社会保险
社会覆盖面和保障水平离建立具有领先水平的共享型社会保障体系的要求，还存在较大差距。社保统筹层次较低，市级统筹尚未全面实现，不利于发挥基金的抗风险作用；缴费基数相对偏高。广州市人口加速进入老龄化阶段，参保职工与退休人员的抚养比高达3.8∶1的，养老保险基金承担着沉重的支付压力，缴费比例长年居高不下。广州养老保险待遇水平的替代率仅为38%左右，在全国处于较低水平，也比省属统筹低。失业保险促进再就业功能未能充分发挥，预防失业的功能根本没有体现，我市历年积累失业保险基金过多。广州参保病人医保目录外需个人自费的费用约占20%，负担偏重。国家至今未出台社会保险法，立法层次不高，直接后果是引起相当多的行政诉讼。
（四）劳动关系和劳动监察
对和谐劳动关系的重要性认识仍未形成全社会上下的广泛共识，劳动关系正处于矛盾高发期和新法实施后的磨合调整期，矛盾错综复杂，劳资纠纷高发态势仍将持续，社会稳定和谐的基石亟待打牢。劳动争议仲裁机构体制不健全、人员编制不足，与每年处理的劳动仲裁案件数量极不相称，直接造成了部分案件不能按时排期开庭或排期后不能按规定及时裁决，群众对此反映强烈。劳务派遣用工管理不规范，损害了职工的权益。
（五）劳动工资
不合理的大分配格局仍在持续，企业税负过重，政府财税收入畸高，提高居民收入在国民收入分配中比重、劳动报酬在初次分配中的比重仍欠实际举措。劳动者在劳动关系和工资分配中始终处于弱势地位，工会的作用又未能充分发挥，劳动关系和工资分配中的利益制衡机制难以真正建立，违法用工和侵害员工利益的问题在企业中不同程度地存在。工资支付信用体系尚未建立，工资支付监控制度不够完善。
（六）劳动保障机构编制体制
新形势新任务对劳动保障工作提出的新要求与原有资源配置状况所制约的服务管理能力矛盾日益凸显，成为制约事业科学发展的“瓶颈”。与目前所肩负的工作职责和任务相比，劳动保障部门现有机构、人员严重不足，导致重点工作的推进受到制约。加强社会建设所必须的公共管理服务资源配置问题仍待解决，基层平台不健全，机构编制不足还严重制约了社保经办、退管服务水平的进一步提高。
三、创新发展规划纲要
（一）指导思想
坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观统领劳动保障事业发展全局，以建设全省“首善之区”为总目标，以体制创新为动力，切实转变观念，创新发展模式，推动劳动保障事业科学发展。
（二）发展规划纲要
1、劳动就业
（1）完善就业工作领导体制，落实就业工作目标责任制，完善考评方法，形成有效的促进就业工作机制。以增加就业岗位为目标，以落实再就业政策为主线，以加强就业服务为手段，以加大再就业投入为保障，以帮助就业困难群体再就业为重点，千方百计实施积极的扩大就业政策。
（2）完善公共就业服务体系，建立规范统一的人力资源市场。2009-2010年,以完善公共就业服务体系为重点，整合公益性职业介绍和公共就业服务资源，加强和完善街（镇）、村（居）登基层公共就业服务机构，落实公共就业服务机构人员编制和经费。2011-2015年，以建立规范统一的人力资源市场为重点，打破公共就业服务机构和人才服务机构的分割，建立全市统一开放、竞争有序、城乡一体的人力资源市场。
（3）深化城乡统筹就业，大力推进农村劳动力转移就业。2009-2010年，全力推进《广州市劳动用工备案和就业失业登记办法》的实施，争取在2010年底前将我市就业人口纳入数据库系统；全面实施《关于推进城乡劳动就业一体化发展的意见》，城乡劳动就业一体化发展格局初步形成。2011-2015年，深化城乡劳动就业一体化发展，基本建立本市城乡劳动就业一体化发展的体制机制，实现基本公共就业服务均等化、精细化和信息化，基本完成“双转移”战略中农村劳动力大规模转移就业工作。实施“双五”、“双百”工程（“双五”：确保在今后五年里每年农村劳动力转移就业5万人；建立5个农村劳动力创业示范点。“双百”：力争2012年前，创建100个充分就业村；对人均年纯收入1500元以下农村家庭的劳动力、失地农民等困难群体提供就业援助，使其一人以上就业率达到100%）。
（4）开展创建充分就业社区攻坚计划和细化计划。2009-2010年，开展创建充分就业社区攻坚计划，2009年“充分就业社区”达到70%，2010年“充分就业社区”达到85%；2011-2015年，开展创建充分就业社区细化计划，保持充分就业社区在85%以上的基础上，提升细化服务、提高就业质量。
（5）开展创建创业型城市活动。2009-2010年，实施《广州市创业促进就业的实施意见》，开展创建创业型城市活动，社会创业比较活跃，实现创业带动倍增就业。2011-2015年，创业型城市深入发展，创业企业生存率不断提高。
（6）加强和完善失业动态监测，建立失业预警制度，提高宏观经济形势对我市就业工作影响的预见性分析。2009-2010年，进一步扩大监测企业范围，合理选定监测企业类型，提高监测效果和参考性。2011-2015年，探索建立我市的失业预警制度。
（7）完善流动人员（主要是农民工）服务管理工作。实现流动人员就业管理服务工作由粗放型向精细型的根本转变，提供优质服务和权益保护方面有新的突破，整合录用备案、劳动合同、社会保险、职业技能培训、劳动保障监察等劳动保障信息资源，促进各项业务协同发展。
2、职业培训
（1）理顺职业培训工作管理机制，构建职业培训事业发展的新型管理模式。按事权下放、重心下移的要求，按属地管理原则理顺职业培训管理架构，形成政府引导、多种成分参与培训、区域管理和宏观管理相结合的新型管理模式。
（2）改革现行职业培训资金投入和补贴机制，形成资金投入多元化，补贴水平多层次的新机制。在落实政府公共财政投入与补贴经费的基础上，按《就业促进法》要求探索企业职工教育经费统筹办法，以行政监管与激励并重的手段，促进企业对劳动者进行职业技能培训。同时，改革现行培训补贴办法，在资助国家职业资格证书培训的基础上，进一步拓展有助于劳动者素质提升和稳定就业的新的资助项目。
（3）建立产业升级和转移的预培训工作机制。实施公共就业培训服务提前介入制度，帮助产业升级、产业转移、关破企业的职工参加由公共财政资助的转业技能培训，掌握转业新的职业技能，加快再就业，缩短失业周期。
（4）创新职业培训与技工教育的教学模式。积极推行学分制和弹性学制，推行模块化课程模式和一体化的教学方式，探索建立产学结合的“二元制”职业培训新模式，开展多工种合作培训试点，逐步建立与本市经济发展相适应的新型教学模式。
（5）改革公共就业培训服务的提供方式，建立多渠道的培训服务供给机制。按公共服务社会化的要求，发展现有公办民办职业培训和技工教育机构，政府加强引导，购买成果或提供财政补贴，鼓励和扶持各类行业协会、其他非政府组织（NGO）共同承担公共就业培训供给服务。
（6）继续创新高技能人才队伍建设。重点推动企业职工岗位技能提升培训和第二技能培训，做好技能人才储备；继续深化企业高技能人才评价“广州模式”，进一步创新和完善高技能人才激励政策，建立高技能人才校企合作培养制度，加强高技能人才培训基地和公共实训基地建设，培养出企业满意、社会认可的高技能人才。至2015年，建设1所国家级高技能人才公共实训鉴定基地、6所以上国家级示范性技师学院和6个高技能人才实训基地。全市技能人才总量年增长率保持在6％左右，2010年达到164万人，2015年达到219万人；高技能人才占技能劳动者的比例达到30%以上。
（7）建立新型职业培训质量监控体系。建立覆盖职业培训、鉴定和政府补贴全过程的新型质量监控体系，建立第三方的监控机制，对各类提供公共就业培训服务的机构实施质量监控，确保公共财政资金的安全，促进职业培训工作出实效。
（8）改革创新技工教育投入与发展机制。建立技工学校效益评估机制，建立技工学校规划和投资大项目可行性专家论证制度，对办学水平高、效益好、适应广州发展的学校，实行优质优投。技工学校通过适当扩大招生、开拓培训市场、合作办学、吸纳社会化资金办学等途径，增强学校的自我发展能力；大力支持学校与企事业单位开展多种形式的校企合作，推进校企共建与合作办学。到2015年，技工学校在校生规模达到12万人。
3、社会保险
（1）进一步健全完善全覆盖、多层次的社会养老保险体系，努力构建共享型的全民社保制度。以改革养老保险待遇计发办法为核心，改革完善养老金计发办法，强化缴费与待遇挂钩的激励约束机制；结合我市经济社会发展状况，逐步提高我市享受基本养老金人员的保障水平；积极构建基本养老保险、企业年金和地方养老保险相结合的多层次的养老保险体系；根据经济社会发展情况，逐步统一国有、集体、三资企业与私营企业缴纳养老保险费的比例；积极创造条件，早日实现农转居人员养老保险与城镇企业职工基本养老保险并轨工作；继续完善被征地农民基本养老保险办法，2009年实现将35周岁以上被征地农民的80%纳入养老保险范围；努力推进农村居民基本养老保险制度工作，2011年基本实现养老保险覆盖35周岁以上的农村居民；积极推进机关事业单位养老保险制度改革。
（2）进一步建立健全多层次、多类型的城乡居民基本医疗保障制度。拟在未来5年内，建立覆盖全体城乡居民的医疗保险制度体系，将医疗保险的保障对象从全体城镇居民扩展到全体农村居民；不断提升医保基金的使用效率，逐步为参保人减负，拟在3年内，努力将参保人的个人医疗费用负担减低至20%以内。
（3）进一步发挥失业保险促进再就业的功能和减负的作用。积极稳妥开展适当扩大失业保险基金支出范围的试点工作，探索建立失业保险促进就业再就业工作的长效机制；探索研究与基金结余数量、参保人数、享受待遇人数、支出项目挂钩的浮动费率机制，合理、有效地均衡负担，2009年试行一年将失业保险总体费率从3％降至0.3％，其中单位缴费费率从2％调至0.2%、个人缴费费率从1％调至0.1%（农民合同工个人不缴费）。
（4）进一步完善工伤保险政策，促进农民工参加工伤保险。不断完善工伤保险政策体系，制订工伤预防和康复管理、工伤伤残人员重返工作岗位和再就业办法，制定工伤康复协议机构准入标准和工伤早期康复介入标准等一系列规范，扩大和提高工伤保险待遇，研究制订事业单位工伤保险管理办法，研究探索公务员工伤医疗管理办法；逐步扩大基金支付项目和提高工伤保险待遇水平，进一步完善劳动能力鉴定标准体系。
（5）进一步完善生育保险制度，积极扩大生育保险覆盖面，提高参保人生育医疗等待遇水平。
（6）努力提高社会保险的统筹层次，增强社会保险基金的抵御风险能力。2009年1月实现养老、失业、工伤保险市级统筹，力争2012年前实现医疗、生育保险市级统筹。
（7）努力拓宽社会保险基金筹资途径，逐步做实个人帐户，强化社会保险费的征缴和社会保险基金的监管。
（8）进一步提供高效、便利、优质的社保服务。扩展社会保险业务的网办业务和自助服务系统业务内容，延伸社会保险自助服务链，自助服务延伸到社区、经办银行，力争三年内有80％的社会保险单位参保用户都可以通过网上进行业务办理。到2010，基本完成劳动保障信息系统应用级容灾系统建设及相关应急预案；到2012年，建立能适应业务发展需要的主机系统应用承载能力提升和网络扩展的运维方式。
（9）进一步完善退休人员社会化管理体制机制，着力增强退管服务能力，重点推进退管服务的全覆盖。力争2010年前，将本市户籍按月领取养老保险待遇退休人员纳入社会化管理服务。
4、劳动关系和劳动监察
（1）深入贯彻实施《劳动合同法》、《劳动争议调解仲裁法》的。出台《劳动合同法》实施细则和相关配套政策，完善和细化劳务派遣、非全日制用工等方面的管理制度，逐步规范企业的用工行为，规范企业和企业管理者劳动保障和劳动关系信用评价制度，力争劳动合同签订率达到100%。
（2）建立健全企业、行业和区域性第三方劳动争议调解制度，形成协调企业、职工和社会利益的新机制；切实发挥三方协商机制在协调劳动关系重大问题的重要作用，全面推进区域性、行业性平等协商和集体合同制度，化解劳资矛盾。建立和完善社区和企业内部调解体系。
（3）全面完善劳动保障监察各项业务的信息化操作。建立劳动保障监察系统监控指挥中心，配套移动办公系统，电子地图指挥系统等功能，与银行、工商、公安、质监等政府部门的全方位联网，互通共享信息，相互配合，实现全市劳监机构对企业监督检查情况的全面掌握，提高整体工作效率。
（4）争取与公安、司法、民政、建委、工商、总工会、信访、维稳等部门的协调配合，形成预防和处理劳资纠纷的合力，建立劳资纠纷的联合调处机制，建立解决拖欠工资联席会议制度。
（7）逐步完善企业劳动用工诚信档案，建立劳动用工诚信制度。以“一户一卡”数据为基础，对用人单位遵守劳动法律法规情况分A、B、C、D级诚信管理等级进行分类监控管理。
（3）进一步加快劳动仲裁机构实体化进程，成立广州市劳动争议仲裁院；建立和完善劳动仲裁机构与法院系统的沟通协调机制，统一各级法院与劳动仲裁机构对劳动保障法律法规的理解和把握。
5、劳动工资
（1）进一步完善“政府监控指导、市场机制调节、平等协商共决、企业自主分配”的收入分配管理体系和制衡机制。研究建立与经济发展及物价增长相适应的最低工资标准定期调整机制，完善最低工资备案制度；继续大力推进工资集体协商机制，重点推进区域性、行业性工资集体协商。
（2）改进统计方法和工作方式，进一步完善工资指导线制度、劳动力市场工资指导价位和企业人工成本信息发布制度，并成为企业和劳动者开展工资集体协商、企业人工成本管理和企业薪酬调整的主要参考依据，不断增强职工在工资分配领域的参与度及话语权。
（3）完善工资指导线备案制度，先在国有和国有控股企业试点，逐步在全市各种类型企业进行推广；研究试行工资支付信息化监控。
6、劳动保障机构编制体制
（1）建立健全街（镇）、村（居）劳动保障基层服务机构，组建和充实专业队伍，确保服务下沉到社区，打造10分钟服务圈。一是向街（镇）派驻劳动保障中队，实行“网格化”管理；二是在街（镇）建立劳动保障服务中心或社会事务服务中心，就地就近为群众提供高效便利服务；三是在村（居）建立劳动保障服务工作站。
（2）进一步调整理顺劳动保障工作体系，力争组建就业、医保、社保局，强化劳动保障经办管理服务职能。一是广州市社会保险基金尽快实行市级统筹、垂直管理，加快退管服务体系建设；二是尽快健全完善医疗保险二级经办机构，使医疗保险管理服务更到位；三是整合提升市就业服务管理中心、市人力资源市场服务中心、市就业训练中心、市技能鉴定中心的职能，提高培训就业公共服务效能；四是加快高技能人才公共实训鉴定基地、农民工岗前综合教育基地等职业技能教育培训基础建设；五是切实推进劳动争议仲裁机构的独立化、实体化、专业化建设。
（3）进一步调整充实机关机构编制，强化综合部门职能。一是尽快成立局党委办公室（可与机关党委办合署办公），理顺职能，加强对全局系统党务、党员的教育、管理，以及工会、团委、妇委等工作。二是调整增加局纪委办公室的职能和编制，将原规划财务和基金监督处承担的审计职能划归纪委办公室，相应增加编制，负责全局系统的纪检、监察和审计工作。三是调整规划财务与基金监督处职能，分设规划财务处和基金监督处，明确职责，调整编制。四是将农村社会保险处单设，强化职能，配备足够编制，专职负责我市农村社会保险管理工作，确保省、市有关农村社会保险战略部署和政策的推进落实。五是将技工教育管理处单设，强化职能，配备足够的编制，专职负责我市技工教育管理工作，确保省、市政府关于技工教育管理战略部署和政策的推进落实。六是成立农民工管理处，全面担负起农民工服务管理统筹协调职能。
7、区域合作
（1）做好省内对口地区劳务帮扶工作。实施“三五”和“三一”工程，建立劳动力有序培训转移就业的快速通道。即力争到2012年，与省内对口劳务帮扶地区（梅州、汕头、湛江、茂名、韶关）合作建立5个“双转移”农村劳动力转移平台，每年为省内对口劳务帮扶地区培训5千名农村劳动力并推荐在穗就业，接收对口劳务帮扶地区5万名符合我市产业需要的农村劳动力在我市就业；向省内对口劳务帮扶地区提供空缺岗位100万个，组织1000家本市经济效益较好、生产规模大、用工数量多的企业赴对口帮扶地区举办大型现场招聘会，为省内对口劳务帮扶地区开通100个远程见工网点。
（2）借助穗港澳青年技能竞赛的平台，实施“走出去”战略，拓展职业技能培训的国际合作和交流，努力将竞赛合作范围延展到台湾以至澳洲、新加坡等地区或国家。